The first, the supreme, the most far-reaching act of judgement that the statesman and commander have to make is to establish…the kind of war on which they are embarking; neither mistaking it for, nor trying to turn it into, something that is alien to its nature.”

Clausewitz [1]

Samtænkning af militær og civil indsats – stof til eftertanke.

Af major Nicolas T. Veicherts, Souschef ved Institut for Strategi ved Forsvarsakademiet.[2]

Som det fremgår af dette temanummer, er oprørsbekæmpelse ikke et nyt fænomen. Det er heller ikke nyt, at militær og civil indsats til tider går hånd i hånd. Imidlertid er det lang tid siden, at Vesten har været direkte involveret i indsatser som i Irak og Afghanistan – for Danmark er det vel første gang. Af samme grund har mange erfaringer fra tidligere krige skullet genlæres; særligt efter oprøret i Irak og Afghanistan tog til fra 2005. Hertil kommer nye faktorer såsom de begrænsede antal militære styrker til rådighed, den øgede hjemlige følsomhed overfor menneskelige og materielle tab, samt oprørernes vilje til skånselsløst at angribe civile mål og i øvrigt, i nogen grad, at anvende selvmord som våben.

Fælles for de fleste involverede vestlige lande, på nær USA, er endvidere, at befolkningerne ikke for alvor opfatter krigene som afgørende i klassisk forstand. Blandt andet har flere lande trukket sig ud af indsatserne i Irak og Afghanistan af indenrigspolitiske årsager. For Danmarks vedkommende blev det demonstreret ved de seneste folketingsvalg, hvor de militære indsatser reelt ikke var på dagsorden. Mon ikke det havde set anderledes ud, dersom Danmarks militære og civile indsats i f.eks. Afghanistan havde krævet ressourcer, der (relativt) ville skulle tages fra sundhedsområdet eller havde stillet krav om uddannelse af flere værnepligtige. Også antallet af tab synes at påvirke befolkningens – og dermed politikernes – opbakning til indsatsen.[3] Det er ikke overraskende, men det understreger opfattelsen af, at vi til hver en tid kan trække os ud, hvis det bliver for meget. Mere er vi altså ikke truet.

Denne artikel har til formål at bringe lidt klarhed – og provokation – ind i tre debatter, der, om end primært ført i fagkredse, har stor indflydelse på dansk krigsdeltagelse. Afsættet er Afghanistan, men argumenterne dækker også fremtidige indsatser i f.eks. Afrika. Derfor har artiklen også som formål at bidrage til en kommende udvikling af en dansk strategi for indsættelse af militære og civile midler mere generelt. I forhold til temanummerets øvrige mere operativt orienterede artikler, der fokuserer på at optimere den militære indsats gennem kendskabet til oprørsbekæmpelse, forsøger denne artikel at optimere den samlede civile og militære indsats.

Debatterne og artiklens pointer kan kort sammenfattes således: 1) Der skal ikke opstilles slutdatoer for indsatsen i Afghanistan, men det kan ske for indsatsen i Helmand. 2) Man kan ikke vinde en krig med militære midler og frivillig civil indsats, når begge dele er lige vigtige. Den efterhånden rituelle diskussion af, hvorvidt/hvorledes militæret og NGO’er (non-governmental organisations) skal arbejde sammen, er ufrugtbar. 3) Private firmaer kan løse de nødvendige civile opgaver, men ikke uden støtte fra civile embedsmænd, der kan skulle tvinges af sted. Artiklen peger endvidere afslutningsvis på muligheden for at lade den civile indsats sikre af Hjemmeværnet og private danske sikkerhedsfirmaer certificeret af forsvaret og indsat under dansk jurisdiktion.

Danske soldater bør forlade Helmand i 2012, men ikke Afghanistan

I forbindelse med den igangværende udarbejdelse af en strategi for Danmarks indsats i Afghanistan 2008-2012 er diskussionen om en slutdato for Danmarks militære indsats blusset op igen efter at have været på vågeblus siden tilbagetrækningen fra Irak.[4]

Imidlertid peger ønsket om at opstille en slutdato i sig selv på en manglende forståelse af dynamikken mellem den militære og civile indsats; nemlig at den militære indsats selvfølgelig er væsentlig og forudsætningsskabende; men at det er den civile indsats, der vinder tidens krige. Det afgørende spørgsmål for en vurdering af indsatsen i Afghanistan bliver, hvorvidt graden af stabilitet tilgodeser en tilbagetrækning. Derfor må kriterier for stabilitet opstilles og afvejes i forhold til behovet for militær indsats efter princippet: jo større stabilitet, jo færre militære styrker. Hertil kommer muligheden for at reducere den militære tilstedeværelse i takt med at nationale sikkerhedsstyrker løfter stadig flere opgaver.[5]

I den forbindelse er det værd at notere sig, at opstillingen og uddannelsen af den afghanske hær, ifølge The Afghanistan Compact[6], forventes afsluttet i 2010, hvorfor en ambition om at danske militære styrker vil være helt ude af Helmand senest samme år ikke er urimeligt. En forudsætning herfor er dog ikke kun, at nationale sikkerhedsstyrker er opstillet og uddannet. Helt afgørende er det, at disse styrker løser deres opgaver på en måde, der gør, at både den nationale og internationale civile indsats kan fortsætte – samtidig med at sikkerhedsstyrkerne demonstrerer, at de ikke alene kan opretholde sikkerheden, men også skabe tryghed i befolkningen.[7] Dette sidstnævnte krav tilgodeser Danmark tilsyneladende med beslutningen om at lade de hidtidige danske bidrag i det nordlige Afghanistan i fremtiden skal fokusere på at uddanne Afghan National Army.[8]

Hvornår danske styrker skal forlade Afghanistan er selvfølgelig en politisk beslutning. Der skal dog ikke være tvivl om, at der også i 2012 vil være behov for vestlig militær indsats. Blandt andet i kraft af manglen på sikkerhedsstyrker i Afghanistan (internationale og nationale)[9], eksempelvis i de fem afghanske provinser, der mere eller mindre er helt uden ISAF eller nationale sikkerhedsstyrkers tilstedeværelse. Heriblandt er naboprovinsen til Helmand, Nimruz, hvis territorium grænser op til både Iran og Pakistan. Hvad mon der sker dér nu og om fire år – for eksempel i forbindelse med smugling af opium og transport af talibanoprørere? FNs repræsentant på Folketingets konference om Afghanistan sagde det ganske klart: ”Der er en uendelig masse spor af biler og motorcykler i sandet hen over grænsen”.[10]

En opgave af potentielt endnu større dimensioner, men som kun har meget lidt at gøre med opium og Taliban og derfor sjældent diskuteres – er hvorledes afghanerne skal kunne blive ”rigtig frie”. Med Talibans indflydelse fjernet eller væsentligt reduceret – eksempelvis som det mere eller mindre altid har været tilfældet i det nordlige Afghanistan – kan en ny og sværere opgave meget vel manifestere sig: Nemlig opgøret med de feudale strukturer, der anført af krigsherrer fortsat dominerer det afghanske samfund. Her kan det vise sig, at den omvendte orden hersker; nemlig at civil indsats ikke vil have lige så meget at skulle have sagt som militær. Mine egne erfaringer efter et halvt år i det nordlige Afghanistan kan bekræfte, at det til tider kunne være svært at se sig helt fri for fornemmelsen af, at selv ISAF-styrkerne dér var blevet en del af det hundredårige patron-klient forhold mellem den lokale krigsherre og det øvrige samfund – hvoraf vi udgjorde en del af sidstnævnte. Det seneste norske angreb på Taliban i Meynamar, der også ligger i det nordlige Afghanistan, peger dog på en mulig ny tilgang til problemerne.[11]

Spørgsmålet om hvor demokratisk Afghanistan kan blive, bør, om ikke tidligere, diskuteres i forhold til en strategi for 2012 og frem.

Tidens krige kan ikke basere sig på frivillighed

Fra i 2004 at tage afsæt i ønsket om et egentligt samarbejde mellem danske militære enheder og danske humanitære organisationer er samtænkning i dag et begreb, der står en vis uklarhed omkring.[12] På den ene side inviteres NGO’er fortsat til diskussioner om, hvorledes Danmark skal organisere sin indsats.[13] På den anden side er det oplagt, at så længe Danmark er direkte part i kampen mod f.eks. Taliban, har de uafhængige NGOer ingen interesse i at komme for tæt på den danske militære indsats. Hertil kommer, at sikkerhedssituationen er så dårlig flere af de steder, hvor danske styrker er indsat, at det er svært overhovedet at hyre civile eksperter og embedsmænd til at løse de opgaver, der komplementært til den militære indsats, skaber bare et gran af grundlæggende stabilitet.

Set med militære, men også med mere nationale øjne, er det noget svært at forstå, at selv om det efter nogle års debat står klart for de fleste, at der skal være en sammenhæng mellem militær og civil indsats, er sidstnævnte type indsats alligevel fraværende.

En hurtig analyse af løsningsmulighederne peger på tre løsninger: Sæt militæret til at løse opgaven med i hovedsagen militære midler. Befal militæret til at løse de civile opgaver. Tilvejebring den efterspurgte civile kapacitet.

Den første mulighed er urealistisk af to grunde: For det første ligger det i oprørets natur, at en rendyrket militær tilgang både er svær og skaber grundlag for en egentlig folkelig modstand mod indsatsen. Blandt andet som en konsekvens af følgevirkningerne af militære indsættelser. Specifikt for Afghanistan gælder endvidere, at Natos muligheder for at skabe tyngde med koalitionsstyrkerne er begrænsede samtidig med, at den afghanske hær fortsat er i en opbygningsfase.

Den anden mulighed har også fundamentale problemer: For det første vil den binde den militære indsats til bestemte områder i relativt lange perioder Det vil minimere fleksibiliteten i forhold til den egentlige militære opgave; nemlig at skabe grundlag for og fysisk sikre den civile indsats samt med våben at skabe plads til mere civil indsats. At NATO har få styrker til rådighed forstærker også denne problematik. For det andet vil løsningen være ringere al den stund, at den militære ekspert næppe vil have samme kompetencer som en civil ekspert. I hvert tilfælde ikke uden at militæret hyrede eksperten ”ude i byen” og gav ham en uniform på. Dermed også sagt, at den nuværende løsning i Helmand, hvor udenrigsministeriets civile eksperter sikres af militæret, er en mulighed. Imidlertid trækker sikring af sådanne folk mange ressourcer. Særligt for en relativt lille enhed som den danske bataljon, er det et problem at skulle varetage sikkerheden for meget mere end et par civile eksperter, hvis også andre opgaver skal løses. Allerede i dag anvendes relativt store ressourcer til at sikre de militære CIMIC-folk, der har til opgave at være i daglig kontakt med civilbefolkningen og lokalregeringen. Eksempelvis var der mere end 10 soldater omkring de to faldne CIMIC-soldater i Gereshk.

Det er dog også meget lidt sandsynligt, at et par danske civile eksperter er nok til at løse de mange opgaver, der er nødvendige for at skabe bare et grundlag for den egentlige efterfølgende civile indsats. Hvis de britiske og danske styrker skal kunne fastholde fremdriften i Helmand, skal der lige i hælene på soldaterne følge en civil indsats, der netop skal dække de umiddelbare og nære behov for ny infrastruktur, men også kraftigt støtte etableringen af provins- og lokalregeringer, lokale stammeråd og ikke mindst uddannelsen af embedsmænd, herunder politiembedsmænd.

Der er behov for at kunne indsætte endnu flere eksperter, og det diskuteres efterfølgende, hvordan det kunne ske.

Der skal være garanti for civil indsats; er private sikkerhedsfirmaer en mulighed?

I sin kommende strategi for Afghanistan kan Danmark demonstrere sin vilje til at tage fat om nældens rod ved at opstille en egentlig pulje af eksperter til hurtig udsendelse. Puljen bør bestå af private og offentligt ansatte civile eksperter, der udover at turde tage af sted, også er fagligt velkvalificerede og ikke mindst trænet til at virke i farlige omgivelser. Kan puljen ikke skabes ved hjælp af rådighedskontrakter, bør opgaven udliciteres til et privat firma. Det vil være dyrere, men garantien for civil indsats er vigtigere.

Eftersom situationen i f.eks. Helmand er dynamisk, skal eksperterne kunne udsendes med kort varsel – også for korte perioder – for på den måde at udnytte gunstige muligheder. Hertil kommer behovet for at kunne erstatte de indsatte eksperter under ferier, sygdom m.v. Dét er en af grundene til, at militære doktriner oftest forskriver reserver; og at militære chefer ofte bedst bedømmes på deres evne og vilje til at lægge tyngde, dér hvor mulighederne opstår. Karakteristika, der også bør gælde den civile indsats. Når det er svært at opstille civile kapaciteter skyldes det to ting: For det første er det, som tidligere nævnt, farligt, hvilket selvmordsangrebet i Gereshk understreger. For det andet er der hverken i ministerierne eller i private virksomheder tradition for at lade medarbejdere forlade jobbet for en længere periode. Særligt i dag er de fleste offentlige og private arbejdspladser alene organiseret til at kunne løse de pålagte opgaver. Når Justitsministeriet skal udsende dommere eller politifolk, stiger ventetiderne og antallet af betjente på gaden falder; når Skatteministeriet eller Sundhedsministeriet skal udsende embedsmænd som rådgivere i Kabul eller Helmand, bliver servicen i Danmark forringet; når private virksomheder skal undvære en medarbejder, går det udover bundlinjen. For embedsmænd, på nær de militære, gælder det særligt, at det slet ikke er karrierefremmende at være udsendt.

Og samtidig er det ikke nok bare at udsende dem, der tør. Det skal være de rette,[14] og der bør derfor fokuseres endnu mere på incitamenter. Helt oplagt er en meget attraktiv løn. I forhold til hjemmelivet kunne f.eks. læger og politifolk tilbydes arbejde på hospitaler og politistationer efter eget valg – og oprykning i køen i forhold til attraktive videreuddannelser. For embedsværket mere generelt kunne det i forhold til avancementer være en kvalificerende faktor i sig selv, at man havde været udsendt.

Incitamenter og privatisering kan dog ikke alene gøre det. Nogle funktioner vil, i situationer hvor en helt bestemt ekspertise mangler, skulle dækkes af embedsmænd, der må ”tvinges” af sted.

Der skal også være garanti for overlevelse

Skal man til Afghanistan eller andre farlige steder som civil, skal det i udgangspunktet ikke være med livet som indsats. Derfor er det også nødvendigt at se på mulighederne for at støtte gennem kursus- og træningsvirksomhed i Danmark, i nabolandene og i sikre områder i Afghanistan. Det er dog ikke til at komme uden om, at en del af indsatsen vil skulle ske i felten. Her vil lokalt ansatte og lokale entreprenører traditionelt kunne tage sig af en række områder, men også her vil danske civile eksperter skulle kunne virke.

I den forbindelse er det værd at overveje, hvordan den civile indsats skal sikres; forstået som sikkerhed for, at indsatsen rent faktisk udføres – og at der er fysisk sikkerhed for den enkelte civile ekspert. Som nævnt er det et problem for en relativt lille enhed som den danske bataljon at sikre meget mere end et par eksperter. På den anden side er den civile indsats så afgørende, at militære problemer med at løse opgaven ikke må ende med at dimensionere den nødvendige civile indsats.

Der vil i den forbindelse formentlig være perioder, hvor civil indsats ikke er på plads, men alligevel nødvendig. Her kan forsvaret blive nødt til at trække på egne fastansatte folk. Om end sådanne situationer bør udgøre undtagelser, er det dog samtidig et signal til forsvaret om, at der i kortere perioder kan blive behov for at udsende supplerende CIMIC-teams fra Danmark på samme måde, som man et par gange har sendt ekstra infanterister til Kosovo og senest ekstra bevogtningspersonel til Helmand[15].

Det er derfor heller ikke nok, at CIMIC-soldater har en relativt kort CIMIC-uddannelse. De skal både være rutinerede i kraft af flere udsendelser og dermed erfaring fra denne type opgave – og gennem daglig træning hjemme. Hertil kommer behovet for at dygtiggør sig i takt med en øget civil indsats, der stiller krav til CIMIC-officerens rådgivning af den militære chef og til hans samvirke med den civile indsats.

Alternativt kunne forsvaret opstille mindre enheder fra Beredskabsstyrelsen til at løse nogle af disse opgaver?

Sikring af den civile indsats – en dansk model

To mulige løsninger på opgaven med at sikre de civile eksperter er enten at uddanne og udsende flere soldater, hvilket for tiden forekommer mindre realistisk, eller overlade sikringsopgaven til andre. I kølvandet på den massive kritik af de private sikkerhedsfirmaer, der opererer i Irak, er kontrakter med f.eks. Blackwater ikke en løsning, der ligger lige for.[16] Imidlertid uddanner Jægerkorpset allerede bodyguards til den igangværende mission i Bagdad. Da Jægerkorpset formentlig ikke har kapacitet til at udvide dette tilbud, kunne det overvejes at lade Hjemmeværnet opbygge en sådan kapacitet over en årrække. Alternativt kan et egentlig dansk koncept for anvendelsen af private sikkerhedsfirmaer udarbejdes. Et koncept, der kunne tage afsæt i en omfattende certificering, men ikke uddannelse, via Jægerkorpset, og som i felten indebar, at firmaerne opererede fra danske lejre og under dansk lov.

Afslutning

Når danske militære enheder indsættes i kamp, bør det ske i rammen af en indsats, der tilgodeser behovet for også at kunne vinde. Det behov handler i høj grad om civil indsats. Den civile indsats behøver ikke nødvendigvis at være dansk, men det må være et dansk ansvar, at den er der.

[1] Carl von Clausewitz, On War, oversat af Peter Paret og Michael Howard, Princeton, NJ, 1984.

[2] Artiklen er en bearbejdet og kortere udgave af forfatterens artikel Succesen tælles ikke i dræbte fjender, Ræson nr. 1, 2008.

[3] Blandt andre Forsvarsministeren: ”Det vil være svært at blive i Afghanistan på lang sigt, hvis danskerne ikke bakker op”, Berlingske Tidende, 30. november 2007.

[4] En ny strategi for Afghanistan, De Radikale, Pressetjenesten, 5. april 2008, http://www.radikale.dk/CMS/vis.aspx?aid=79093

[5] For en uddybning af argumentet, se forfatterens Succesen tælles ikke i dræbte fjender, Ræson nr. 1, 2008 samt Den store gevinst, Weekendavisen, 24. oktober 2005, http://www.hofsnog.dk/Artikler/art_end_state_frem_for_end_date.htm

[6] The Afghanistan Compact er en relativt omfattende plan for opbygning og genopbygning af Afghanistan i meget bred forstand. http://www.ands.gov.af/admin/ands/ands_docs/upload/UploadFolder/The%20Afghnistan%20Compact%20-%20Final%20English.pdf

[7] Desværre findes der ikke tilsvarende tal for uddannelsen af det afghanske politi. Den nuværende internationale indsats på justitsområdet – inklusive politiuddannelse – lader dog ikke meget håb om, at en velfungerende politistyrke vil være klar indenfor samme tidshorisont.

[8] Danmark optrapper i Afghanistan, interview med Statsministeren, Berlingske Tidende, 2. april 2008, http://www.berlingske.dk/article/20080402/danmark/80402156/

[9] Blandt andet mangler 38 ud af 71 militærrådgiverhold til at støtte og uddanne Afghan National Army i felten. Kilde: Tale af forskningsmedarbejder Peter Dahl Thruelsen, Forsvarsakademiet, i forbindelse med Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008

[10] Tale af Mr. Christopher Alexander, Deputy Special Representative of the Secretary General, UNAMA, i forbindelse med Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008.

[12] Dansk Institut for Internationale Studier er i øvrigt af regeringen anmodet om at analysere samtænkning af civile og militære indsatser.

[13] Senest i forbindelse med Folketingets Konference om Afghanistan, Landstingssalen, 1. april 2008

[14] Briefing and Congressional Testimony on US experience with PRTs in Iraq and Afghanistan by Robert Perito, U.S. Institute of Peace senior program officer in the Center for Post-Conflict Peace and Stability Operations, 18. oktober 2007, http://www.usip.org/congress/testimony/2007/1017_perito.html

[16] Blackwater er et af de største amerikanske sikkerhedsfirmaer, der opererer i Irak. Blackwater er blevet kritiseret for at være det firma, der har dræbt flest irakere siden 2005. Se blandt mange Nettet strammes om Blackwater, Information, 11. oktober 2007.