Er der plads
til dogmer i fremtidens krisestyring?
Af
major Nicolas T. Veicherts, major Susanne Taulbæk og orlogskaptajn Peter Mols.[1]
|
Artiklen peger på behovet for
en overordnet fælles militær/humanitær/civil planlægning og udførelse til
gavn for løsningen af fremtidens komplekse kriser. Kravet er bl.a. en konsekvens
af et stærkere politisk ønske om at prioritere ”en konflikt af gangen” inkl.
kravet om hurtige, varige løsninger. Det konkluderes på den baggrund, at
traditionelle militære og humanitære dogmer, om at de to elementer hver
passer sit, er under pres. Bl.a. fordi hverken militære, humanitære eller
civile organisationer reelt trækker nok imod løsningen af enhver krises
egentlige slutmål: Politisk stabilitet,
samfundsmæssig sikkerhed og opfyldelse af de nødvendige fysiologiske behov.
Det militære dogme er dog mere presset end det humanitære. Det skyldes, at
militæret, i højere grad end i dag, forventes at skulle løse andre opgaver
end de rent militære. Artiklen diskuterer også privatisering af
krisestyringsindsatsen og konkluderer, at både militære, humanitære og civile
opgaver kan privatiseres. Undtagelser er kun den egentlige nationsopbygning,
hvor en sådan inddrager opbygningen af et lands administration og retsvæsen.
Her er privatisering ikke ønskelig. At den humanitære indsats kan
privatiseres, må endvidere betegnes som relativt teoretisk. Bl.a. fordi de
humanitære organisationer løser deres opgaver meget tilfredsstillende.
Privatisering vil derfor snarere være et spørgsmål om midlertidig overtagelse
af humanitære opgaver i perioder, hvor truslen mod civile i et missionsområde
er for stor. Ikke desto mindre er det netop det ny trusselsbillede, som
presser det humanitære dogme. Dét forbliver således i artiklen et åbent
spørgsmål om de humanitære organisationer fremtidigt kan klare sig uden en
eller anden form for væbnet beskyttelse.
|
Problemstilling.
Alle
kender dem - dogmerne - de udsagn, der ikke kan rokkes ved! De har været en del
af den til tider ophidsede debat om det netop indgåede forsvarsforlig, og de
danner på mange måder fortsat udgangspunktet for diskussionerne af mulige
løsninger i bl.a. Irak, Afghanistan og Sudan. Vi ønsker med denne artikel at fokusere
på tre af de tungeste dogmer inden for diskussionen af hvordan komplekse kriser
løses:[2]
Ø
Militæret skal kun løse militære opgaver.
Ø
Humanitære organisationer skal forblive uafhængige.
Ø
Ikke alle opgaver inden for krisestyring kan privatiseres.
Artiklens
overordnede spørgsmål er, om dogmerne står for fald. Som udgangspunkt for
analysen fokuserer vi på de områder, hvor dogmerne støder hårdest mod hinanden.
Nemlig i spillet mellem den militære
indsats, der giver sikkerhed, den
humanitære indsats, der retter sig direkte mod befolkningen i kriseområdet,
og den civile krisestyringsindsats,
der retter sig mod nationsopbygningen. Som
katalysatorer for diskussionen har vi valgt tre tendenser, som alle
karakteriserer fremtidens komplekse kriser:
Ø
Kravet om at militær eller humanitær intervention skal føre til løsninger,
der ikke skal støttes af længerevarende, udefrakommende militær, humanitær
eller civil tilstedeværelse.
Ø
Et nyt trusselsbillede, hvor såvel den organiserede vold som den mere
spontane i højere grad rettes mod de humanitære og civile organisationer frem
for de militære enheder.
Ø
Nye politiske prioriteringer, der mere entydigt forfordeler humanitære
kriser til gavn for de kriser, der vurderes at udgøre en egentlig trussel mod
Vestens velfærd.
Afgrænsning og
opbygning af artiklen.
Med
udgangspunkt i ovennævnte tendenser diskuteres efterfølgende en række aspekter
af de tre dogmer. Først og fremmest om dogmerne holder. Om end vi i artiklen
søger at indtage et helikopterperspektiv, dykker vi undervejs ned i nogle af de
problemstillinger, som kriserne i Irak, Afghanistan og Sudan helt konkret afdækker.
Formålet med artiklen er dog ikke at perspektivere netop disse kriser, men at
bidrage til den fortsatte debat om udviklingen af effektive
krisestyringsapparater. I valget af kriser vælger vi implicit også at fokusere
på krisestyringen, hvor den er mest kompleks. Nemlig hvor den militære,
humanitære og civile elementer indsættes til krisestyring i lande eller
områder, hvor enten den lokale regering, væsentlige dele af befolkningen, andre
væbnede parter eller kombinationer heraf er imod en indsættelse.
Først
præsenterer og diskuterer vi de tre valgte tendenser. På den baggrund
diskuteres de tre valgte dogmer, og det vurderes om de holder eller om de er
under pres. Til sidst peges på tre perspektiver af udviklingen inden for
krisestyring. Kilder anført i parentes henviser til litteraturlisten. Hvor
intet sidetal er nævnt dækker kilden foredrag gennemført på Forsvarsakademiet.
Tendens nr.1; De helstøbte løsninger.
Efter
Den kolde krigs begrænsede muligheder for militær indsats, fik verden i 1990’erne
en ny kollektiv konfliktløsningsmodel med FN som omdrejningspunkt. Det blev
muligt at indsætte militære og humanitære midler i en og samme konflikt med det
formål at skabe rammerne for stabilitet og bæredygtig udvikling. Samtidigt blev
udviklingen af en ny international retsorden introduceret. En retsorden der
fokuserede på forsvar af demokrati og menneskerettigheder, og som nok nåede sit
højdepunkt i Kosovo 1999, hvor en række lande, dog uden FN-mandat, valgte at
angribe Serbien og senere med FN-mandat intervenerede i selve Kosovo. Et
lavpunkt kom i Rwanda 1994, hvor det ikke lykkedes verden at forhindre
folkemord på mere end 800.000 mennesker, og i Somalia 1995, hvor den
amerikanske FN-styrke, der var indsat til at sikre nødhjælpsforsyning, måtte trække
sig ud efter relativt få tab. Karakteristisk for perioden var, at om end en
række kriser blev standset, så blev kun få konflikter løst. Et resultat af
denne erfaring blev, at bl.a. FN og EU påbegyndte udviklingen af en
krisestyringsstruktur, der bedre skulle kunne favne alle aspekter af en krise
og bygge på en helstøbt planlægning. Her formuleret af tidligere forsvarschef,
general Christian Hvidt i forbindelse med åbningen af det daværende Dansk Udenrigspolitisk Instituts konference om ”Civil-Military
Co-operation” (DUPI 2000, p.6):
”History
has taught us that wars and crises are rarely solved sufficiently through
military or political means separately. Recently it seems to have emerged a
growing understanding in the Western world of the importance of making
coordinated actions and consider and apply all aspects of our security strategy
arsenal using political, diplomatic, economic, and military means”.
Væsentlige
elementer i den ny tilgang var og er to erkendelser. For det første erkendelsen
af behovet for at kunne indsætte et civilt krisestyringselement som supplement
til de traditionelle militære og humanitære elementer. Eksempelvis i form af
eksperter til stabilisering og genopbygning af et
lands helt nødvendige samfundsstrukturer og retsorden. I dag arbejder bl.a. EU
på at skabe et decideret beredskab til udsendelse af dommere, politi,
fængselsvæsen og civile administratorer, men også private entreprenører, som
skal kunne iværksætte genopbygning af infrastruktur m.v. Den civile krisestyring komplementerer
således den militære og humanitære indsats.
Den
anden erkendelse tager afsæt i, at den hidtidige ”først militær – så humanitær/civil”-tilgang kun har ført til skrøbelig, men ikke bæredygtig
fred.[3] En af årsagerne er, at
indsatsen ikke har været tilstrækkelig koordineret; bl.a. på grund af de i
artiklen opstillede dogmer. Fremtidigt vil alle midler skulle indsættes mod
slutmålet, eller som det hedder på moderne dansk: end-state. Det vil sige dén situation, hvor et land eller et kriseområde
er politisk stabilt samtidigt med at basale krav om
samfundsmæssig og personlig sikkerhed og rent fysiologiske krav er opfyldt.
Denne nye og mere komplekse tilgang har vi valgt at
benævne ”den ny helstøbte løsning” (boks 1). Figuren beskriver en ”før-situation”, hvor den militære, den humanitære og den
civile indsats mere eller mindre blev gennemført uafhængig af hinanden. Dette
til forskel fra ”nu-situationen”, hvor de tre
elementer fortsat opfattes som komplementære, men hvor de også er indbyrdes afhængige.
Bemærk at krisestyringen som sådan ikke har ændret sig. I tid er der fortsat
først flest militære opgaver, hvis løsning tilgodeser den humanitære og civile
krisestyringsindsats. Efterfølgende er det så endnu en række militære enkeltopgaver
kombineret med humanitære og civile enkeltopgaver i samspil, som skaber den
bæredygtige fred. Det er således naturligt for tankegangen, at den civile
krisestyringsindsats dominerer sidst i forløbet frem mod end-state.[4]
Om
Irak-kampagnen er et eksempel på en sådan tankegang er svært at afgøre. På den
ene side tegner den massive tilstedeværelse af civile entreprenører og
krisestyringselementer dele af ovennævnte udvikling. På den anden side står det
dog klart for enhver, at enten har forudsætningerne for den samlede
kampagneplan været forkerte eller også har planlægningen fulgt Boks 1’s ”før” tilgang. I Afghanistan
kunne indsættelsen af de såkaldte provincial
reconstruction teams, hvor mindre militære
enheder indsættes i fjendtligt stemte eller blot fjerne provinser til sikring
af primært civile krisestyringselementer være et udtryk for tankegangen bag den
helstøbte løsning. Konstruktionen bliver dog også kritiseret af især de
humanitære organisationer, der i overensstemmelse med Dogme nr.2, er bange for
at blive slået i hartkorn med den amerikansk ledede Koalition. Det vender vi
tilbage til senere.
Tendens nr.2; Truslen har ændret sig.
Selv om de amerikansk ledede
koalitioner i Irak og Afghanistan reelt har vundet krigene, så er det fortsat ikke
lykkedes at etablere den stabilitet, som er forudsætningen for løsningen af dé civile opgaver, der på sigt
skal stabilisere de to lande. Bl.a. har modstandsgrupper, af den ene eller anden
observans, med held gennemført en række aktioner, som har tvunget en række
internationale organisationer
samt private entreprenører til helt eller delvis at forlade Irak. Ikke fordi de
ikke er blevet angrebet før. Faktisk er antallet af overfald og drab på
humanitære arbejdere steget voldsomt op gennem 1990’erne (Jakobsen 2002,
p.135). Det ny er, at 1990’ernes mere tilfældige drab og overfald nu afløses af
bombekampagner og attentater rettet direkte mod disse organisationer.[5]
At ovennævnte ikke kun gælder i Irak og Afghanistan, fremgår af situationen i
bl.a. Afrika, der af flere beskrives som et kommende indsatsområde med det
sygdoms- og borgerkrigshærgede Sudan som den næste store mission (Møller,
Bisserup). I Afrika er respekten for menneskeliv og forståelsen for humanitært
arbejde i nogle områder nærmest ikke-eksisterende, mens fred andre steder slet
ikke synes at kunne betale sig for nogen af de stridende parter (Møller). Oveni
stiller Afrikas mange sygdomme krav om store vaccinationsprogrammer og dermed
langvarige overvejelser om deltagelse. Udover
ovennævnte meget konkrete trusler eksisterer også mere strukturelle trusler;
nogle ville sige civilisatoriske. Vestlige interventioner, uanset om de er
humanitære som i Somalia 1995, regulerende som i Liberia 2003 eller egentlige regimeskift
som i Irak (fra 2003), bygger på vestlige værdier og normer, som ikke gælder i
missionsområderne. Et forhold som bl.a. de islamistiske bevægelser har forstået
at udnytte. Både med og uden brug af terror.
At Geneve-konventionerne m.v. i den sammenhæng måtte være universelle, må
dermed også mere opfattes som en vestlig udlægning, hvilket såvel overgrebene
på irakere i Abu Ghraib-fængslet som henrettelserne
af udenlandske private entreprenører i Irak tydeligt understreger.
Samlet
tegner der sig i de fremtidige kriser en større og mere målrettet trussel vendt
mod de humanitære og civile elementer.
Tendens nr.3; Nye politiske prioriteringer.
Efter
11. september 2001 overtog USA FNs førertrøje fra 1990’erne. De humanitære interventioner
blev skiftet ud med militære operationer, og forsvaret af demokrati og
menneskerettigheder blev afløst af krigen mod terror – og forsvaret mod terror.
Sidstnævnte udtrykt ved nye prioriteringer, der bl.a. i Danmark har medført, at
bistandsmidler anvendes til støtte for den danske indsats i Irak. En
beslutning, som blev imødegået af en række humanitære organisationer. Denne ny
tildeling af midler, som tidligere primært blev gennemført af de humanitære
organisationer selv, sker også i forlængelse af Tendens nr.1, der jo i høj grad
lægger op til, at færre konflikter mere massivt tilføres de nødvendige midler.
Samlet
peger de politiske prioriteringer i retning af en udvikling, som tilgodeser
truslerne mod Vestens velfærd, snarere end truslerne mod den øvrige verden.
Udviklingen bunder dog også i behovet for at kunne koncentrere den samlede
indsats.
Efter
gennemgangen af de tre valgte udviklingstendenser vender artiklen sig nu mod de
tre dogmer. Med afsæt i tendenserne diskuteres, hvorvidt det enkelte dogme
holder, men også i hvilket omfang udviklingen påvirker samspillet mellem den militære indsats, den humanitære indsats og den civile
krisestyringsindsats. Eftersom diskussionerne dækker aspekter af de andre
dogmer, er det her valgt at indlede med det militære dogme. Ikke fordi det i
sig selv fortjener en førsteplads, men fordi militæret, i perioder, kan
”risikere” at skulle løse egentlige humanitære eller civile opgaver (Jakobsen
2002, p.140). Det omvendte kan selvsagt ikke lade sig gøre.
Dogme nr.1; Militæret skal kun løse militære
opgaver.
Dogme
nr.1 udspringer ikke kun af en militær bekymring
for, at ikke-militære prioriteter kan påvirke den enkelte soldat og hans enheds
effektivitet, handlekraft og sikkerhed. I sin kerne er det et spørgsmål om,
hvorvidt soldaten
vil skyde, når det gælder, og om hans enhed i tilstrækkelig grad også vil kunne
fokusere på løsningen af de militære opgaver. Bekymringen deles af de
humanitære organisationer. Her i form af Anders Ladekarl, chef for Dansk Røde
Kors Internationale afdeling:
”Begrænsningen er først og fremmest skabt af det
forhold, at militæret er en krigende part, og derfor naturligvis ingen adgang
har til ofre på modpartens side af fronten, og at en krigende part nødvendigvis
vil møde uvilje og modstand over overvundne modstandere. Men også det forhold,
at militæret er skabt til at føre krig, ikke for at yde humanitær bistand,
begrænser muligheden og effekten af en humanitær indsats udført af militæret” (Ladekarl 2003, p. 307).
Både det militære og det humanitære
argument viste sig valide under angrebet på Bagdad i 2003. Her udtalte chefen for det amerikanske Femte Korps: “Should we
kill or hand out band-aids the next time we kicked in a door”? Svaret gav chefen for 3. Infanteridivision;
den enhed som først gik ind i Bagdad: ”First
you kill bad guys. Then you
transform into a security force” (CENTCOM
pressekonferencer 2003). Budskabet
er klart: Kombinationen af de to opgaver, den militære og den
humanitære/civile, vil give mindre effektive militære enheder, hvilket relativt
set gør militæret mindre effektivt og
opgaveløsningen farligere for soldaterne.
Om end
fromme, så er tankerne om at kunne adskille opgaverne urealistiske af flere
grunde: For det første indsættes militære enheder stadig oftere i
politiopgaver, bl.a. i Irak (Bundsgaard) eller i Kosovo, hvor bl.a.
bataljonscheferne en overgang fungerede som borgmestre (Jakobsen 2002,
p.140-141). Begge er dog forhold, som fremtidigt helt eller delvis vil kunne
afhjælpes gennem indsættelse af civile
krisestyringskapaciteter, der bl.a. kan indeholde politi og støtte til
opbygning af en statslig administration. Uanset sådannes beredskab kan det dog
ikke forventes, at kapaciteten vil kunne dække initialbehovet for lov og orden.
Hertil kommer, at militære enheder jf.
Geneve-konventionerne, hvor de optræder som besættelsesmagter, skal påtage sig
et ansvar for det geografiske område, de holder besat. Det ansvar er meget
bredt og dækker principielt alle livets forhold. Ansvaret er ikke nyt, men det
er måske faldet i baggrunden i det lange fravær af egentlige angrebskrige, som
verdenen har oplevet efter 2. Verdenskrig. En årsag kan også være, at
1990’ernes FN-baserede konfliktløsninger i højere
grad tiltrak humanitære organisationer end nutidens koalitionsbaserede
konfliktløsning.
For det
andet så har diskussionen om helstøbte løsninger, bl.a. i Danmark, ført til
forslag om opstilling af såkaldte humanitære brigader. Overvejelser, der i
øvrigt er i tråd med USAs overvejelser om opstilling af egentlige post-conflict divisions (NDU,
Dragsdahl).[6]
En overvejelse, der i USA senest er blevet suppleret med tanken om at betale
andre lande for at opstille sådanne kapaciteter (Rasmussen). I mindre målestok
peger den danske regering i sit forsvarsoplæg for 2005 – 2009 også på behovet
for en egentlig ”samtænkning af civil og
militær indsats i internationale operationer”
(Forsvarsministeriet, p.15). Med samtænkning menes ikke udelukkende at allokere
humanitære midler til de missionsområder, i hvilke danske militære enheder
optræder. Også de militære enheder skal i stadig højere grad selv tilføres
midler til løsning af civile opgaver. Allerede i dag modtager den Danske
Bataljon i Irak da også penge direkte fra Udenrigsministeriet til støtte for
gennemførelsen af genopbygningsprojekter m.v. i bataljonens område. Hertil kommer, at de vestlige regeringer
i stigende grad giver deres humanitære midler direkte til deres egne militære
styrker og humanitære organisationer i operationsområdet (Jakobsen 2002, p.142). I Storbritannien peger Ministry
of Defence tillige på behovet for at tilknytte mere politi til de
militære styrker, sprogofficerer, samt særenheder specielt uddannet til fredsbevarende
post-krigsoperationer (Lessons for the future 2004, p.63). Også her peges på et
behov for at tilføre flere midler til såkaldte quick impact projects.
“Delegating funding to
commanders to undertake projects of relatively low cost, but quick in impact,
was a highly successful means of enhancing UK forces’ ability to make overt
progress on infrastructure and related projects, and helped to develop the
consent and build the trust of the Iraqi people, thereby improving levels of
force protection.” (Lessons for the
future 2004, p.61).
Hvad
betyder det, at truslen har ændret sig, og i dag i stadig højere grad er rettet
mod civile? Først og fremmest betyder det, at den militære opgaveløsning
udvikler sig i en retning, hvor den udgør stadig mere end ”blot”
tilintetgørelse eller neutralisering af lokale militære trusler. Truslen mod de
humanitære og civile arbejdere stiller krav om indsættelsen af flere ressourcer
til stabilisering af et kriseområde. Set i forhold til ønsket om helstøbte
løsninger medfører det, at militæret ikke længere kan fastholde det ex-Jugoslaviske ”mantra” om, at ”force protection går forud for alt andet”.
Det giver ikke mening længere. Reelt medfører kombinationen af kravet om
helstøbte løsninger og den ny trussel, at militæret fremtidigt må acceptere tab
i forbindelse med sikringen af den civile og humanitære indsats. Der er næsten
tale om et paradigmeskift i forhold til eksempelvis Somalia-missionen. At de
humanitære organisationer, som udgangspunkt, ikke ønsker en sådan sikring, som
det vil fremgå af diskussionen af Dogme nr.2, ændrer ikke noget ved
problemstillingen. Opgaven kan jo lige så vel være rettet mod sikringen af det civile
krisestyringselement, en international entreprenørvirksomheds arbejde
eller helt lokale initiativer. Hertil kommer den militære forpligtelse til at
beskytte alle som måtte blive angrebet på den ene eller anden måde. Det
betydningsfulde er således, om arbejdet giver mening i forhold til den helstøbte
løsnings end-state jf. Boks 1. Hertil
kommer den mere ekstreme situation, hvor truslen fører til, at de humanitære og
civile elementer forlader operationsområdet, som det er sket nogle steder i
Irak og i Afghanistan. Det efterlader militæret med en opgave, som set med
traditionelle øjne absolut er ikke-militær.
Dogme nr.1 ér
under pres.
Alt i
alt er der ingen tvivl om, at de militære enheder i fremtiden vil skulle løse
flere humanitære og civile opgaver, om de vil det eller ej. Dels fordi humanitære og civile kapaciteter i situationer ikke
altid vil være til stede, men også fordi opgaverne i almindelighed og de politiske
prioriteringer stiller krav om det. Om end opbygningen af civile krisestyringselementer som
eksempelvis politi og administration kan lette noget, så vurderes Dogme nr.1 at være under pres.
Hvad ville Danmark i øvrigt svare, hvis USA tilbød at inddække det danske
forsvarsbudget mod, at Danmark skulle opstille en form for post-krigsenhed?
Formentlig nej, men alligevel.
Hvorvidt
militærets løsning af flere traditionelt ikke-militære opgaver vil føre til et
tilsvarende pres på de humanitære organisationer og det civile krisestyringsapparat, er artiklens næste tema.
Dogme nr.2; Humanitære organisationer skal forblive uafhængige.
Dogme
nr.2 udspringer af risikoen for at
blive slået i hartkorn med en af de krigsførende parter eller en besættelsesmagt.
”Sås der tvivl om [hjælpeorganisationernes]
neutralitet, upartiskhed eller uafhængighed hos én af krigens parter, hindres
vores adgang til krigszoner og uskyldige ofre udelukkes fra at modtage hjælp” (Ladekarl 2003, p.307)[7].
Situationen i Irak er et
eksempel på en sådan udvikling, om end angrebene mod bl.a. Røde Kors nok lige
så meget skyldtes kulturelle årsager, som tidligere diskuteret.
Når den skitserede fremtidige
udvikling betragtes, kan det være svært at se, hvordan de humanitære organisationer
skal kunne opretholde ovennævnte uafhængighed. Først og fremmest peger kravet
om mere helstøbte løsninger i retning af en direkte sammenhæng i de humanitære,
militære og civile opgaver, hvilket i sig selv truer uafhængigheden. Dernæst
nyder det militære CIMIC-apparat[8]
øget bevågenhed med tildeling af flere ressourcer til følge. Endelig så peger
den ændrede trussel i sig selv på, at Dogme nr.2 populært sagt står for skud;
altså at de humanitære organisationer i en eller anden forstand må acceptere
væbnet sikring, som vilkår for at kunne løse deres opgaver. Alligevel taler
meget for, at Dogme nr.2 ikke er under det samme pres som det militære dogme
nr.1. Der er flere årsager: For det første så løser de humanitære organisationer,
qua deres ekspertise, opgaverne godt. Det fremgår bl.a. af de britiske Lessons for the future:
“These funds [£16.5 million] were largely channelled through UN
agencies, non-governmental organisations and the International Red Cross and
Red Crescent movement: as experts in crisis management, they were judged best
placed to apply resources where they could have maximum benefit. This system
worked well. The World Health Organisation, for example, pre-positioned enough
emergency health kits to last a million people three months, and the International
Federation of Red Cross and Red Crescent Societies likewise pre-positioned
supplies for up to 300,000 potential refugees. The ICRC made preparations to
treat 7,000 war wounded, provide safe drinking water for 3.1 million people and
provide hospital feeding to 5,000 patients for one month. The UK Government
made substantial financial contributions to all these preparations”. (Lessons for the future 2004, p.62).
For det
andet er hverken militæret eller civile krisestyringsværktøjer umiddelbart
egnede til at løse de humanitære opgaver. Det vil
bl.a. være dyrt at specialuddanne soldater inden for ikke-militære fag, og også
i direkte modstrid med ønsket om at fastholde det militære raison d’être vedrørende soldaternes evne til at kunne kæmpe. Hertil
kommer, at der vil skulle anvendes endnu flere soldater i den enkelte mission,
hvilket rekrutteringen i Vesten ikke ligefrem tegner noget lyst billede af.[9]
Set med militære øjne ville det i øvrigt være naturligt at anvende egne humanitære
midler til at fremme den militære opgaveløsning. Tildeling af humanitære
projekter kunne således anvendes som middel til at stabilisere situationen i
bestemte områder eller i forbindelse med indhentning af efterretninger uagtet
om behovet for hjælp måtte være højere andre steder. I denne militære logik
ligger implicit, at områder, som ikke er interessant for opgaveløsningen,
potentielt risikerer at blive diskrimineret, når nødhjælp eller andre
humanitære arbejder iværksættes. Det er da også derfor, at militærets egen
humanitære indsats (CIMIC-indsatsen) betragtes som et
såkaldt kampstøttemiddel: Et element til at vinde kampen om hearts and minds – og altså også
indhente bl.a. viden. I et interview i Politiken 29. april 2004 giver læge Vibeke Brix Christensen fra Læger uden Grænser et eksempel, hvor
Koalitionen i Afghanistan uddeler materiale, der gør det klart, at nødhjælpen
kun fortsætter, såfremt befolkningen giver koalitionsstyrkerne oplysninger om
Taliban og al-Qaeda.[10] Et andet argument imod er, at militæret ikke har de
fornødne erfaringer med eller kapacitet til at prioritere humanitær hjælp,
hvorfor de i bedste fald risikerer at bruge midler på den elendighed, som de
ser, men ikke på de bagvedliggende årsager til problemerne – eller problemer,
som ligger i den geografiske periferi af et operationsområde. Et sidste aspekt
er, at en militært ledet humanitær indsats kan blive politiseret, som det
eksempelvis skete i forbindelse med den amerikanske nedkastning af nødhjælp i
Kosovo og i Afghanistan (Jakobsen 2002, p.141)[11].
Sidstnævnte argument gælder dog også for den nævnte mulighed for at lade civil krisestyring løse opgaven. Også her vil opgaven
kunne blive politiseret.
Den
målrettede trussel.
Hvad så med den nye mere
målrettede trussel, der i højere grad er rettet mod de humanitære organisationer?
Også her holder Dogme nr.2, men ikke helt så klart. På den positive side tæller, at
de humanitære organisationer i høj grad forstår at anvende lokalt ansatte, der
dels bedre kan operere lokalt, men som også, lidt kynisk betragtet, er
afhængige af både den løn arbejdet giver og af nødhjælpen i sig selv. De
humanitære organisationer er derfor delvis redundante overfor den nye mere
målrettede trussel (Holmboe). På den negative side tæller, at en højere prioritering
af den civile krisestyringsindsats kan blive en trussel for de humanitære
organisationer. Om ikke andet så fordi det civile krisestyringsapparat arbejder
i en kontekst, hvor det er naturligt at lade sig beskytte af militær eller
anden væbnet sikring. En potentiel modstand må derfor forventes rettet mod
andre og mere tilgængelige mål, hvilket igen peger på de humanitære
organisationer som mål, uanset om de måtte være lokalt ledet eller ej. En række
attentater i Irak vendt mod lokale, som på den ene eller anden måde samarbejder
med koalitionsstyrkerne, den midlertidige regering eller humanitære organisationer
synes at understrege denne pointe.
De målrettede politikere.
Indtil videre har de
humanitære organisationer modtaget størsteparten af deres midler via FN, EU og Verdensbanken,
og ikke direkte fra de involverede lande. Det er da også primært FN, som
udpeger de områder, hvortil nødhjælp primært skal tilføres (Holmboe 2004). Dét
er selvfølgelig med til at opretholde de humanitære organisationers
uafhængighed. Ikke desto mindre peger de britiske Lessons for the future, hvor midler blev kanaliseret direkte til en
bestemt mission, og de tilsvarende danske prioriteringer på, at ressourcerne i
fremtiden i højere grad vil følge de politisk bestemte opgaver. Særligt når
disse opgaver udspringer af politiske ønsker om at standse kriser nu og her,
som de har tegnet sig efter 11. september 2001.
Dogme
nr.2 er under moderat pres.
På den
ene side peger diskussionen af dogme nr.2 på, at de humanitære organisationer
fortsat bør være uafhængige af de militære og civile krisestyringsinstrumenter.
Især fordi de to sidstnævnte i deres opgaveløsning vil tilgodese krav, der ikke
ubetinget prioriterer de med de humanitære organisationers øjne væsentligste
opgaver. På den anden side peger de stadig mere målrettede politiske
prioriteringer på, at de humanitære organisationers ret til at prioritere ikke
altid vil kunne opretholdes. Et eksempel kunne være
USA's langvarige tvist med FN om organisationens prioriteringer og størrelsen
af USA's kontingent. Hvorfor skulle den ikke kunne overføres til nogle af de
store humanitære aktører? Eksempelvis i en situation, hvor de måtte arbejde i
områder, hvor Vesten politisk ønsker forandring. En sådan håndfast politisk prioritering
kunne medføre, at uafhængighed var en mindre acceptabel tilgang. Præsident G. W. Bushs ”Either you are
with us, or you are with the terrorist”, kunne tages som et udtryk for en
sådan synsvinkel.
Hertil
kommer ønsket om helstøbte løsninger, der stiller direkte krav til de humanitære
organisationer om at tilpasse deres ageren til en overordnet plan, og som
fordrer, at den humanitære opgaveløsning til tider skaber rammerne for det
næste skridt med det militære eller civile krisestyringsapparat. I et stort
perspektiv kunne det være, at nødhjælp først blev koncentreret i et land eller
en region, hvorefter der dér skabtes den stabilitet, som ville muliggøre
militære og andre operationer i et andet land eller region. Det ligger i den
politiske kontekst, at en manglende forståelse for behovet for at koordinere
fra de humanitære organisationers side kan føre til færre midler.
Endelig
så peger også den mere målrettede trussel på, at humanitære organisationer må
lade sig beskytte, hvorved de i et fjendtligtsindet miljø vil blive opfattet som
en part i en krise. Eksempelvis som det sker i Irak.
Samlet
vurderes Dogme nr.2 dog kun at være under moderat pres. Primært fordi de
humanitære organisationer fremstår bedre til at prioritere den humanitære
indsats, og fordi de trods trusler m.v. indtil videre har den fornødne
redundans og evne til at løse deres opgaver.
Dogme nr.3;
Ikke alle opgaver kan privatiseres!
Spørgsmålet
om, hvorvidt traditionelle institutioner som militæret og de store humanitære
organisationer kan privatiseres, kan besvares meget enkelt: Det kan de!
Specifikt
for militæret findes en række private firmaer, af hvilke eksempelvis Military Professional Ressources Incorporated (MPRI) i 1990’erne stod for træningen og
genopbygningen af den bosniske hær. En opgavetype, som firmaet i dag løser i
Irak. Meget aktuelt kommer flere af afhøringseksperterne i bl.a. Abu Ghraib-fængslet i Irak fra private virksomheder. En dansk
vinkel på problematikken er folketingsmand Morten Helveg Petersens forslag fra
2003 om at opstille egentlige private militære foretagender, som med kort
varsel skulle kunne rykke ud i f.eks. FN-missioner.[12]
Afrika-eksperten Bjørn Møller peger også på en sådan mulighed for at lade
private firmaer løse de militære opgaver i de områder, hvor lovløshed og
respekt for menneskeliv er så lav, at de vestlige regeringer kvier sig ved at
sende egne, nationale styrker (Møller, 2004). Hertil kommer den privatisering,
som allerede er sket. Bl.a. i Danmark, hvor Danish Demining Group løse
minerydningsopgaver i Afghanistan og hvor Danish Camp Supply (DCS) løser flere
og flere logistiske opgaver for både det amerikanske og det danske forsvar. I forhold til Danmark sker det i øvrigt i en
variant, som også tegner muligheden for en fremtidig privatisering af de
opgaver, som måtte opstå i kølvandet på en hel eller midlertidig
tilbagetrækning af humanitære organisationer og elementer af det civile
krisestyringsapparat. Varianten består i, at flere af DCS’s ansatte, ved siden
af deres civile arbejde, har en reaktionsstyrkekontrakt med det danske forsvar.
Det muliggør, at de ansatte i situationer, hvor DCS ikke længere kan garantere
deres sikkerhed, og dermed ikke længere kan løse de nødvendige opgaver, kan
trække i en uniform, bevæbnes og indtræde i de militære rækker. Herefter kan
opgaveløsningen fastholdes. Det er således allerede i dag muligt, helt eller delvist, og tilpasset den
enkelte krise, at lade militære eller civile krisestyringsopgaver løse af
private entreprenører. En enkelt undtagelse er dog den del af det civile
krisestyringsapparat som har med opbygningen af en statsadministration og et
juridisk system at gøre. Her forekommer det svært at blande profitmotiver med
statsdannelse. Særligt fordi netop profitmotivet i svage stater ofte fører til
korruption. På den anden side er netop det juridiske område et af de svageste i
eksempelvis EUs ny krisestyringsstruktur. Årsagen hertil er bl.a., at landene
har svært ved at stille det fornødne antal eksperter til rådighed (Hansen
p.49).
Det
giver også problemer at lade private entreprenører helt eller delvis løse
humanitære opgaver. Bl.a. fordi uafhængigheden, og dermed mulighederne for at
prioritere de humanitære opgaver på begge sider af en front eller på begge
sider af en konflikt kan forsvinde. Hertil kommer, at den private entreprenør,
lidt på samme måde som den militære fører, vil være fokuseret på at løse en
bestemt opgave for en bestemt part – og derfor ikke i samme grad kan prioritere
den humanitære helhed. Men hvad så med de situationer, hvor de humanitære
organisationer helt, delvist eller midlertidigt trækker sig tilbage, som det
til dels er sket i Irak og senest er sket i Afghanistan, hvor Læger uden
grænser i juli 2004 valgte at trække sig ud?
Eftersom
der helt sikkert vil være hjælp behov, og fordi militæret ikke er bedst egnet som
tidligere diskuteret, skal opgaven kunne løses af private entreprenører. Reelt
kræver det blot den fornødne ekspertise, og den vurderes at komme i takt med
tilbuddet om god løn. Hertil kommer formentlig, at den enkelte humanitære
delopgave i sin natur ikke vil have ændret sig. Og det vil tiltrække de
ildsjæle og eksperter, som brænder for det humanitære arbejde.
Dogme
nr.3 er under pres med få undtagelser.
Væsentligst
i hele diskussionen om privatisering er dog ønsket om at nå et end-state. Kan
den nødvendige helstøbte løsning ikke nås med de eksisterende strukturer – og
er det politisk besluttet, at den skal nås – så tegner privatisering sig som en
mulighed. Tilbage står det etiske spørgsmål om muligheden for entydigt at kunne
placere ansvar og de moralske overvejelse vedrørende betaling af andre for
løsning af farlige eller upopulære opgaver. Det er til gengæld ren politik for
den enkelte nation, og et spørgsmål om værdier for den enkelte privatansatte
soldat, nødhjælpsarbejder eller civile administrator m.fl.
Tre
perspektiver.
De tre
dogmer er alle under pres. Det militære dogme nr.1 mest og det humanitære dogme
nr.2 mindst.
I Boks
2 ses tre perspektiver for den diskuterede udvikling. Perspektiv 1 er den situation,
som både militæret og de humanitære organisationer ønsker sig. Perspektivet
vurderes på kort sigt at blive et ekstrem; i hvert tilfælde når alle tre
elementer er engageret. Perspektiv 2, der mindsker det humanitære råderum,
udspringer af situationer, hvor truslen mod humanitære eller andre civile
elementer er stor, og hvor militær eller civile krisestyringselementer må løse
en række humanitære opgaver. Perspektivet tegner også den situation, hvor der
rent politisk prioriteres meget kontant til gavn for en bestemt problemstilling
eller til gavn for en bestemt krise. En sådan prioritering vil give et mindre
råderum. Dels i forhold til den konkrete krise, men bestemt også generelt når
flere samtidige humanitære behov skal holdes op mod hinanden. På kort sigt er
Perspektiv 2 det mest sandsynlige.
Perspektiv
3 tegner en situation, hvor private entreprenører, ledet eller vejledt af en gruppe af betalende nationer, løser
krisestyringsopgaverne. Eftersom private entreprenører traditionelt og reelt
bedst løser militære og civile opgaver, kan det give mere plads til de
humanitære organisationer på kort sigt. På længere sigt kan det politiske ønske
om at fokusere mere ensidigt på løsningen af bestemte kriser dog føre til en
højere grad af privatisering af den humanitære opgave. Dog kun hvor kriserne
politisk vurderes at udgøre trusler mod Vesten.
Pilene
går dog også den modsatte vej. Fælles for de to sandsynlige perspektiver er
nemlig også behovet for at tilgodese den
helstøbte løsning, der både fordrer samarbejde de tre elementer imellem, og
som stiller krav om en tidsmæssigt og en geografisk prioritering af de opgaver,
som elementerne løser. Rent organisatorisk peger det på behovet for en
kapacitet, der har kompetence til at formulere de nødvendige opgaver. Både med
henblik på at fastlægge den rækkefølge i hvilken opgaverne skal løses, og med
henblik på at definere til gavn for hvem eller hvad de militære, humanitære og
civile krisestyringselementer skal anvendes. En væsentlig del af denne opgave
vil være at afveje fordele og ulemper ved at lade militæret sikre humanitære og
civile projekter. Ikke mindst i hvilken grad en sådan indsættelse tilgodeser
det langsigtede mål; den bæredygtige fred.
Diskussionen
har også vist, at ingen af de tre elementer selv kan stå for en sådan
koordination. Det skyldes, at de humanitære organisationer ikke har kompetencen
og interessen for militær opgaveløsning, at militæret af historiske årsager
mangler evnen til at prioritere end-state
frem for force protection,
og endelig at private entreprenører principielt ikke kan generere ny opgaver
til sig selv uden en eller anden form for godkendelse ”et eller andet sted
fra”. Alt i alt peger problemstillingen på, at den efterlyste kompetence skal
ligge udenfor rammerne af de direkte indsatte militære, humanitære og civile
elementer. Ikke mindst såfremt en totalt privatiseret løsning er valgt. Om end
FN er et forsøg på at skabe rammerne for en sådan organisering, findes en sådan
planlægningsmæssig og operativ organisering ikke i dag. Slet ikke i tidens
Koalitioner. Ikke desto mindre danner den forudsætning for løsningen af
fremtidens kriser. Et nyt planlægningsdogme må derfor i spil. Det britiske forsvarsministerium
tegner sammen med denne artikel baggrunden:
“National planning for
post-conflict operations, including planning on a contingency basis, must be
given appropriate priority and legitimacy at an early stage. It may often be
necessary to begin long before a decision is taken on military action. Planning
should involve the early engagement of all likely participants within a
co-ordinated framework. Proposals for a joint approach across Government to
managing post-conflict operations are currently being developed” (Lessons for the
future, p. 61).
Konklusion.
Det må konstateres, at der ikke er plads til dogmer
i fremtidens krisestyring. I hvert tilfælde ikke til de tre dogmer, som vi har
valgt at undersøge. Såvel politiske krav som truslen i kriseområderne tilsiger,
at koordination skal afløses af fælles, overordnet planlægning og ledelse. Både
for bedst og hurtigst at nå en bæredygtig fred, men også fordi dette end-state
ikke kan nås uden hver af de tre elementers aktive tilstedeværelse.
Forudsat ovennævnte overordnede planlægning og ledelse vil de komplekse kriser
på længere sigt, med få undtagelser, kunne løses af private entreprenører.
Måske vil en kommende operation i Sudan vise vejen.
Her har planlægningen og dermed koordinationen har gode vilkår. Det peger i
retning af en helstøbt løsning, der igen peger på muligheden for bæredygtig
fred.
Tak:
I artiklen har Lektor Tonny Brems Knudsens forelæsning på Forsvarsakademiet
”Magt og ret i det internationale samfund efter krigen mod Irak” (24/4-04)
bidraget væsentligt til synet på skiftet mellem 1990’ernes FN-periode og den
USA-dominerede periode efter 11. september 2001.
Kontorchef
Rolf Holmboe har, i forbindelse med et artikelseminar på Forsvarsakademiet,
hvor artiklens mål og problemstilling blev præsenteret, løftet forfatterne ud
af et en for teoretisk tilgang til de humanitære organisationers virkelige
verden.
Referencer:
|
Bisserup, Bjørn, ”Fremtidens forsvar”,
Forelæsning på FAK 2004. Bjørn Bisserup er Afdelingschef i
Forsvarsministeriet. |
|
Bundsgaard, Niels H, ”Lessons learned i Irak“,
Forelæsning på Forsvarsakademiet 2004. Oberst Niels Bundsgaard var chef for
Den danske Bataljon i Irak i 2003. |
|
CENTCOM pressekonferencer med Chefen for V Korps, Generalløjtnant W.S. Wallace 7. maj
2003 (http://www.defenselink.mil/transcripts/2003/tr20030507-0157.html) og med Chefen for 3. Infanteridivision, Generalmajor B.C. Blount III 15. maj 2003 (http://www.defenselink.mil/transcripts/2003/tr20030515-0184.html). |
|
Cordsen, Christine, ”Dansk strid om
Irak-styrkens opgaver”, artikel i Politiken 29.april 2004. |
|
Dragsdahl, Jørgen, ”Forsvarsreform på
afveje”. Indslag i radioprogrammet Orientering 9. december 2003,
Danmarks Radio. |
|
DUPI 2000. Dansk Udenrigspolitisk Instituts konference om ”Civil-Military
Co-operation. Lessons Learned and Models for the Future.”,
DUPI rapport nr.2000/9. |
|
Forsvarsministeriet, ”En verden i forandring - et
forsvar i forandring”, Regeringens forsvarsoplæg 2005-2009, marts 2004. |
|
Holmboe, Rolf, Artikelseminar på
Forsvarsakademiet 27. maj 2004 |
|
Hansen,
Kenneth Schmidt & Casper Klynge, ”EU og civil krisestyring”, DUPI 2001. |
|
Jacobsen (2000), Peter Viggo i DUPI rapport nr.2000/9, ”Civil-Military
Co-operation. Lessons Learned and Models for the Future.” |
|
Jacobsen (2002), Peter Viggo, ”Samarbejdet mellem
militære enheder og humanitære organisationer”, Militært Tidsskrift,
131.årgang – nr.1 – marts 2002. |
|
Ladekarl, Anders,
”Hjælpeorganisationer og forsvarets internationale engagement”, Militært
Tidsskrift, 132.årgang – nr.2 – juni 2003. |
|
Lessons for the
future, “Operations in Iraq.
Lessons for the future”, Ministry of Defence, UK 2004. http://www.mod.uk/publications/iraq_futurelessons/chap11.htm.
Hentet på internet 24/5-04. |
|
Lund, Jan , ”Nødhjælp er ingen
løsning”, artikel i Jyllands-Posten, 24. maj 2004. |
|
Møller, Bjørn, ”Afrika - Syd for
Sahara”, Forelæsning på FAK 2004. |
|
Rasmussen, Mikkel Vedby, ”Fremtidens
alliancer”. Forelæsning på Forsvarsakademiet maj 2004. |
|
NDU, Forelæsning på National
Defense University i forbindelse med Forsvarsakademiets generalstabskursus
besøg marts 2004. |